W przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako „uOZ”) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zastosowanie znajduje art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 uOZ, to jednak nie wyklucza to możliwości legalizacji tak wykonanych robót budowlanych.

Wyrok zapadły przed NSA w dniu 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 1934/17) rozstrzygnął ważną kwestię możliwości zalegalizowania prac budowlanych wykonanych bez uprzedniej zgody właściwego organu konserwatorskiego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wykładnię korzystną dla inwestora, zgodnie z którą o ile roboty budowlane nie doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter), czy też budynku do stanu, w którym nie można odpowiednio dostosować go do wymagań ochrony konserwatorskiej, zastosowanie powinna znaleźć procedura legalizacyjna. Przymusowe usunięcie budynku albo rozbiórka jego części jest jednym z możliwych rozstrzygnięć, ale nie obligatoryjnym.

Przywołany wyrok NSA został wydany na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. (VIII SA/Wa 971/16), w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie przeprowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego.

Prawomocną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w lutym 1992 r. kamienica została wpisana do rejestru zabytków województwa, na terenie którego się znajdowała. Ponadto, przedmiotowa kamienica położona była na terenie układu urbanistycznego objętego ochrona konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków.

W lutym 2009 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę nieruchomości, w wyniku której stwierdził wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Roboty te polegały na wymurowaniu ściany o wysokości 2 m ponad pierwszym piętrem wraz z otworami okiennymi oraz na wykonaniu nowej konstrukcji więźby dachowej, przez co został zmieniony spadek dachu oraz wygląd zabytkowego budynku od strony podwórza. W konsekwencji, Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zalecenia pokontrolne, nakładające na właścicieli przedmiotowej nieruchomości obowiązek przywrócenia przebudowanej części do stanu poprzedniego. W toku kolejnych oględzin nieruchomości ustalono, iż zalecenia te nie zostały wykonane.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 23 lipca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku w związku z dokonaną bez pozwoleń konserwatorskich nadbudową tego obiektu, a następnie, na mocy wydanej decyzji, nakazał współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości wykonanie określonych robót budowalnych w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu technicznego, w terminie zakreślonym w decyzji. Na skutek odwołania złożonego przed jednego z współwłaścicieli nieruchomości, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości z zewnątrz, które wykazały, że w wyniku samowoli budowlanej zmieniona została bryła i forma architektoniczna obiektu utrwalonego w historycznej zabudowie miasta. W konsekwencji, Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał współwłaścicielowi budynku przeprowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce wymurowanej ściany oraz remont dachu polegający na doprowadzeniu formy połaci dachowej od strony podwórza do stanu sprzed dokonanej nadbudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że organy ochrony zabytków powinny najpierw zbadać, czy wykonana przez skarżącego przebudowa kamienicy może podlegać zalegalizowaniu (wniosek taki na wcześniejszym etapie postępowania został złożony przez skarżącego), a nie bezpodstawnie pominąć ten etap. Powyższa wykładnia systemowa, w ocenie WSA, jest racjonalna i odzwierciedla ducha przepisów dotyczących ochrony zabytków w związku z przepisami prawa budowlanego. Tym samym w ocenie NSA, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę fragmentu kamienicy w trybie art. 45 ust. 1 uOZ było przedwczesne, bowiem celem tego przepisu jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla stanu zachowania lub wyglądu zabytku.

Sąd zauważył, że art. 45 ust. 1 uOZ przewiduje dwa alternatywne (rozłączne) uprawnienia decyzyjne Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wybór rozstrzygnięcia jest uzależniony od tego, czy prace podjęte przy zabytku wpisanym do rejestru bez wymaganego zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być tolerowany, biorąc pod uwagę ich zakres i charakter, czy też do stanu, który można odpowiednio dostosować do wymagań ochrony konserwatorskiej, co wymagałoby podjęcia dodatkowych działań, robót lub czynności wskazanych przez konserwatora.

Argumentację WSA poparł NSA stwierdzając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA, o ile zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski wykonania robót budowlanych bez wymaganego w art. 36 ust. 1 pkt 1 uOZ pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zastosowanie znajduje art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 uOZ, to jednak, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wyklucza to możliwości legalizacji tak wykonanych robót budowlanych. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również treść art. 45 ust. 1 pkt 2 uOZ, który dopuszcza zobowiązanie inwestora do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Przy czym, wybór rozstrzygnięcia organu jest uzależniony od konsekwencji przeprowadzonych robót budowlanych. Nie można zatem nakazać przymusowego usunięcia (rozbiórki) obiektu budowlanego, ponieważ art. 45 ust. 1uOZ nie daje uprawnienia do wydania tak daleko idącego rozstrzygnięcia.